【征地公告】征地批复不合法？可以诉征地批文吗？
导语：《最高院在关于曾成、龙平安等六人诉国土资源部征地批复行政行为是不是受理的复函》中答复称：“根据《土地管理法》的规定，对征地批准的权利，只有国务院和省级人民政府才能享有。在国务院对征地进行批准之后，国土资源部采用用批复的形式对省级人民政府进行通知的行为，是国务院批准征地行为的一部分。如果当事人对国土资源部以不属于行政复议范围为由，在征地行政复议申请中作出的不予受理决定不满意，可将行政诉讼提起，人民法院应该作出不予受理的裁定，如果已经受理了，应该裁定将起诉驳回。”通过这些我们能够看出，最高院也把征地批复当作了内部的通知行为，并将其归入了不可诉的范围之中。
《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》中称：“《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应该包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的调整、勘定或者对土地征用的决定；二是省级人民政府根据这些对自然资源的使用权或者所有权进行确认的行政复议决定。根据上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织如果对省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定不满意，可提出行政复议的申请，由复议机关作出的行政复议决定是最终的裁决行为。
与此同时，《行政诉讼法》第十三条第（四）项规定：公民、法人或者其他组织如果对“法律规定最终裁决权交由行政机关的行政行为”不满意而将行政诉讼提起的，人民法院不予受理。
上述内容中的法律法规、司法解释有的将征地批复认定为了最终裁决行为，有的将征地批复纳入进了内部行政行为，但均认为征地批复行为不应包括在行政诉讼法受案范围之内。也就是说，征地批复不可诉。
【案情简介】
小编在2016年代理的兴安街道某居民委员会的李某同安丘市人民政府在法庭上打起了官司。民告官的事大家都已经见惯不怪了，但是李某所告的内容却引起了政府和所有被拆迁人的关注，李某对安丘市人民政府作出的《关于收购安丘市兴安街道某居民委员会国有建设用地使用权批复》（以下简称159号批复）进行了起诉。原告李某认为由安丘市人民政府作出的159号批复，对包括但不限于原告在内的集体经济组织成员的合法利益进行了侵犯，请求法院将该批复撤销。
为了能使读者对本案有更好的理解，笔者简单梳理了一下案情，内容如下：
1.某居民委员会的全体成员在1994年经山东省人民政府批准之后，户口由农村转为了城镇，土地也就由土地管理部门代替政府收归成了国有。在土地的性质转为国有之后，土地管理部门没有通过有偿的方式将土地收回并进行储备，土地仍然一直由居委会管理使用；
2.某居委会在2014年4月10日向安丘市国土局提出了申请，请求国土局收回居委会面积为XX平方米的国有土地，并将土地重新重置，街道办还在居委会的申请书上加盖了公章；
3.安丘市国土局在2014年9月26日与居委会就土地收回及土地补偿费等事宜在《收回土地协议书》上签了字。
4.安丘市国土局在2014年10月13日向安丘市人民政府提交了《关于某居委会国有建设用地使用权的请示》，请求政府对收购居委会的国有建设用地这件事进行批准，将收购的土地交由了安丘市土地储备中心并依照法律对土地进行了出让；
5.安丘市人民政府在2014年10月13日对被诉159号作出了批复，对收购居委会的国有建设用地使用权给予了批准。安丘市国土局同居委会先要签订《收购土地协议书》，并支付给居委会收购土地的补偿款，之后再向居委会拨付相关款项。
6.安丘市某房地产开发有限公司在2015年3月通过出让的方式获得了包括原告房屋占用土地在内的数平方米土地；
7.原告李某通过信息公开方式得知了由市政府作出的159号批复。原告认为159号批复对其合法利益进行了侵犯，因此将159号批复诉至人民法院。
一审法院认为：
159号批复对收购土地进行批准的行为是在履行其行政职责，且安丘市国土局也已经根据该批复同居委会签订了收购土地的协议，整个收购土地的过程也是有偿的，该批复对外已经发生了法律效力。如果原告对该批复不满意，可将诉讼提起，依照法律此行为属于行政诉讼的受案范围。如果被告提出了被起诉的159号批复是内部行政行为而不是行政诉讼受案范围的主张，法院将不予采纳。
【律师说法】
本案所牵扯到的批复并不是一般、严格意义上的征地批复，案件中土地的性质早已由集体转为国有，只是还通过居委会来对土地进行代管，然后再由人民政府对回购的国有建设用地进行批复。但对于征地批复能否可诉的问题，本案为我们提供了能够借鉴的角度。
首先，从法律方面来看，征地批准文件仍然属于行政诉讼受案范围。
为了使怎样的行政行为能够起诉的难题得到解决，最高人民法院在《行政诉讼法若干问题的解释》中给予了排除式的说明，我们能够发现征地批复文件并不在被排除的行列之中，也就是说，征地批复文件是具有行政可诉性的。
另外，不论是行政诉讼法还是行政复议法都是允许被征收人对上级行政机关的批准文件提起行政诉讼或者行政复议的。作为上级批准文件的类型之一，征地批复文件自然是具有行政可诉性的。
其次，从法理方面来看，征地批复并不属于内部行政行为。在现实生活中有些法院认为，征地批复文件属于内部文件而不具有行政可诉性。原因有两个，一是该文件是政府体制内下级就某个问题向上级进行请示，而上级根据下级的请示而作出的批示。这种批示是属于政府机关内部的文件；二是该文件对外不具有法律效力，只有地方政府将征地公告发布之后，才能够开始征地行为。
但内部行政行为和外部行政行为的不同之处在于，内部行政行为起作用的地方是行政机构内部，对外界不会产生直接影响，而外部行政行为则恰恰相反，会对行政机关外部群体的利益产生直接影响。现如今，只有行政机关内部的任免、奖励行为，才是理论界公认的内部行政行为，如果被征收人对这类内部行政行为不满意，是不能将诉讼提起的，只能通过向内部提出复核申请的方式来处理。所以，判断征地批复文件是否是内部行政行为时，只需要看它是不是会对外界产生影响就可以了。
我们能够发现征地批复文件的确会影响到外界，并不包括在内部行政行为的范畴之中。不管是哪种形式的征地批复，都处理的是有关土地上的行政机关外部的事。由于征地批复行为的存在，土地的性质由集体变成了国有。所以，有些法院说征地批复文件属于内部行为，对外界没有影响的说法是站不住脚的。
综上所述，不论是从法律条文上说，还是从法理上来说，征地批复文件的可诉性都是没有争议的。在现实生活中，有些司法机关故意把该征地批复文件所牵扯到的行政行为定性为内部行为而对此类诉讼不予受理。对于这种问题，我们的律师团队将会竭尽全力的站在维护被征收人利益的角度同法院展开多次辩论，我们相信征地批复不可诉的现象总有一天会消失。
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