【旧城改造与城市更新】2020年是棚改计划收尾之年，后城市更新和旧区改造或成主要方向！

一、最后的棚改攻坚十三五明确提出，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造，此后中央的几次讲话也重申了这一点。

从现实情况来看，棚改的大部分任务确已完成。

因此，从去年就开始了三年棚改攻坚计划，并且提出要因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

最后的棚改大体是从两方面来走的。

1.通过加快安置房的建设，为棚改居民提供实物安置。

2.通过地产调控与限制货币化安置，降低市场对于房价的预期，加强居民的拆迁意愿。

总体来说，被剩下的最后一些棚改项目，经济效益不高，主要依赖财政补助，但从社会发展的目标来看，依然是件好事。

二、棚改消失的影响棚改模式消失，对市场影响最大的就是二三线城市的地产市场。

不同于一线城市的强劲刚需，许多二三线城市的购房需求都是因棚改带动的，一旦棚改不再，购房需求下降，进而商品房市场停滞，不仅影响地区房价，甚至还会影响地方财政。毕竟整体市场状况不佳，新的住宅用地又怎么卖的动呢?

另一方面，棚改项目的产业链是很长的，从拆迁到安置房的建设，再到安置房周边的配套，构成了地方基建投资的重要组成部分，当棚改模式消失，而产业增长乏力，短期内有一部分地方政府很难找到对应的固定资产投资增长点。

自今年初以来，许多政府有渠道申报资金而缺乏项目，也从侧面佐证了这一点。

三、政策性贷款的轨迹棚改贷款是政策性银行贷款的重要组成部分，2016、2017年国开行分别发放棚改贷款9725亿元、8800亿元，国开行目前的棚改贷款余额在2.8万亿元左右，占比超过25%。

而棚改模式结束之后，政策性贷款又该何去何从?

在这件事上，显然国开和农发有不同的看法。国开行目前的趋势是围绕生态修复、环境保护、绿色发展开展工作，也就是更多的走环保路线;而今年农发行开始支持地方政府存量基础设施的债务置换，或许今后会更多的参与到地方化债工作中去。

对于我们来说，应当留意政策性银行的动态，春江水暖鸭先知，政策性银行的支持对于基建项目来说是非常重要的，而他们往哪个方面拓展，也就意味着未来的主要趋势。

四、老旧小区改造是新棚改吗?

去年，住建部会同发展改革委、财政部联合印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，总理在今年《政府工作报告》中对城镇老旧小区改造工作作出部署，又在6月19日主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造工作，顺应群众期盼改善居住条件。

老旧小区改造被一些人称为“新棚改”，但是这与棚改模式有根本性的区别。

老旧小区改造固然属于基建投资，对于拉动地方经济有一定的刺激作用，但是仍然属于存量项目，不存在棚改后出现大量增量资产的情况，因此老旧小区改造可以看作是城市版的人居环境整治，主要目的还是为了改善普通居民的居住环境，解决上世纪大量建造的住宅出现的一系列问题。

五、全面转向的基建十三五即将结束，棚改模式也即将消失，这也说明我们的基建模式正在不可逆转的改变方向，从过去的粗放式发展转变为定向发展。

中央屡次强调，不搞“大水漫灌”，对于基建项目来说也是如此，如今的理念，应当是建设有价值的、群众需要的、提振地方经济的基建项目，而不是继续过去的土地财政与资本游戏。

全面转向的基建，是机会也是挑战，共勉!

老旧小区的改造和城市更新、城镇化发展的新趋势

一、推行背景

2019年《政府工作报告》中提出

继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。继续推进地下综合管廊建设。城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。

其后，中央政治局会议，国务院常务会议均多次提到城镇老旧小区改造。

7月30日中央政治局会议要求

稳定制造业投资，实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。

7月31日国务院常务会提出

为加快发展商品消费、深挖国内需求潜力、提升人民生活品质;鼓励传统商场、老旧厂区等改造为多功能、综合性新型消费载体。各地可结合实际改造提升商业步行街。鼓励把社区医疗、养老、家政等生活设施纳入老旧小区改造范围，给予财税支持，打造便民消费圈。

《住房和城乡建设部办公厅国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》(建办城函〔2019〕243号)(以下简称“243号文”)中明确要求各地开展老旧小区摸底调查，将相关情报和老旧小区改造计划上报住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部。一系列的高层政策信号显示，老旧小区改造是今年的政府工作重点，势在必行。

为什么要推行城镇老旧小区改造?

不妨从城镇化的另一个主角棚户区改造来观察。棚改过去几年在拉动投资中发挥了重要作用，但今年来已经出现多重减速信号：

(1) 资金来源减少

棚改主要资金来源PSL，今年前五月累计发放量相比去年同期下降65%。

(2) 货币化安置政策调整

2018年10月，国务院常务会议指出对于商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

(3) 计划开工规模减少

根据2017年国务院常务会议确定的2018～2020三年棚改攻坚计划，改造规模为1500万套;2018年实际开工626万套，据此推算，2019年和2020年预期开工规模应在(1500-626)÷2即440万套左右。而根据财政部《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，2019年实际计划285万套，较2018年减少过半，较预期减少30%。

可以说老旧小区改造在某种意义上是作为棚改的继任者出现的。据统计全国共有老旧小区近16万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户。国务院参事仇保兴曾指出，据初步估算我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达40000亿元，从市场容量角度来分析，老旧小区改造有潜质担此重任，通过基础设施补短板带动投资，挖掘需求潜力，带动消费升级，最终实现稳增长的目标。

二、老旧小区

实际上，在中央提出实施老旧小区改造之前，上海，广州，深圳等一线城市已经开展了多年城市更新工作，并各自制定了相关的配套制度和实施流程。从各地政策文件及实际工作内容来看，二者之间存在着密切联系，同时也存在着一定区别，理清这些联系和差异，对于我们借鉴已有的成功经验，探索新型城镇化未来的发展方向将有所帮助。

以深圳和广州为例：深圳市按更新力度从弱到强的顺序将城市更新分为三个类型，分别是：综合整治、功能改变或者拆除重建。广州市则从更新对象上将城市更新分为三个类型，分别是：旧村、旧厂和旧城。从改造对象和改造方式内容上分析，老旧小区改造接近于深圳市综合整治类，属于广州市旧城类。

从推动背景来看，城市更新的主要动机来自于大城市建设用地不足以及产业转型的相关需求，而老旧小区改造则更多的是要改善居住条件，带动消费经济发展，在全国范围内情况更为普遍。从主导方来看，城市更新项目有相当一部分属于市场主导，商业性较强，而老旧小区改造项目则主要为政府主导，公益性较强。从更新力度上来看，老旧小区改造一般不涉及规划变更，而城市更新中的功能改变和拆除重建一般均涉及规划变更，实施过程相对更加复杂。

综上，可以将老旧小区改造视为一类公益性较强，由政府方主导的城市更新类型。随着城市发展，越来越多的城市将面临相同的用地短缺，产业转型的挑战，更多城市更新方式也会逐步提上议程，因此广义的城市更新是新型城镇化的未来的发展趋势。为了更加全面的介绍城市更新的相关内容，后文的讨论将不限于老旧小区改造。

三、城市更新制度介绍

城市更新工作牵涉规划调整，多产权单位、多职能部门协调，是一项系统工程，为此各地建立了相应的制度体系。我们以深圳为例进行城市更新制度介绍：

机构设置方面

在规划国土委员会下设城市更新办公室，与市级政府部门配合。

规划方面

以城市更新专项规划对接城市总体规划，部分专项规划会分解为各区的专项规划;城市更新单元规划作为项目基本实施工具，对应城市规划的法定图则。所有城市更新项目实施前都必须纳入城市更新单元，编制更新单元规划报批，获批后嵌入法定图则实施。

项目发起方面

采用多主体申报方式，可以是地方政府申报做相关的更新工作，也可以是住在这里的直接利益相关人，或者类似开发商的其他第三方利益相关人。

一般项目可分为：报计划，报规划，确定实施主体，取得土地使用出让合同和建设用地规划许可证四个阶段。其中前两个阶段涉及规划编制和报批，耗时较长，一般需要2年左右时间。

从长远来看，城市更新制度是相关工作开展的必要保障，应当建立规范的制度及流程。但从短期工作安排来看，在现有的政策框架下，如何合规地尽快推动老旧小区改造工作，是当前政府工作的重点，也是各方需要思考的问题。

四、投融资模式

4.1 老旧小区改造的资金来源

作为棚改的继任者，老旧小区同样有巨大的投资需求，如何筹措如此巨量的资金是目前面临的首要难题。棚改的收益渠道十分明显，即土地出让收益。通过货币化安置政策的加持，带动了房价上涨，进而又带动土地价格上涨，形成了投资-收益-再投资的循环。相比之下，老旧小区改造的收入来源则不是那么明显，对于有经营性内容，如提供公共服务(供水，供热、供气)、社区养老、商业化改造等的项目，有可能通过运营来回收投入，具备市场化融资的潜质。对于公益性较强的项目，则更多的依赖财政支持等方式筹措资金。

243号文中提出以下几项资金来源：

(1) 明确居民出资责任，居民出资部分可通过住宅专项维修资金、公共收益等渠道落实，鼓励居民个人捐资、捐物参与老旧小区改造。

(2) 督促管线单位落实责任，通过直接投资、落实资产权益等方式参与老旧小区改造。

(3) 引导水、电、气、通信运营企业开展小区内以及小区相关的供水、供电、供气、通信等基础设施的改造提升。

(4) 积极探索，通过政府采购、新增设施有偿使用等方式，引入专业机构社会资本参与老旧小区改造。

其中，第2-4项投资渠道需要通过公共服务收费或商业运营来回收投入，对于收入不足的项目，政府财政可以考虑给予适当的补助。除财政资金外，文件中还提到住宅专项维修资金可作为资金来源。据相关统计，全国住宅专项维修资金的规模约5000亿元，但使用比例极低，其原因主要是在业主大会成立前，使用该专项维修资金需要专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过，使用门槛较高。如能有效开展业主工作，挖掘专项维修资金潜力，对老旧小区改造有极大的促进作用。根据相关城市经验，该项工作一般由项目发起主体协助完成，考虑到老周小区改造工作一般由政府主导。该工作可能会成为将来政府工作的重点之一。此外，如项目拟使用该专项资金，金融机构在审批贷款时，可能会将业主同意情况作为放款条件之一。

当项目本身收益不足时，可以考虑通过“肥瘦搭配”的方式，探索老旧小区改造与收益较好的项目捆绑实施。对于区域化的改造项目群，合理的实施时序，项目范围策划等投融资规划工作显得尤为重要。

综上，老旧小区改造项目资金筹措是项目推进过程中的核心，如何促成项目投融资落地，需要政府、市场主体、咨询机构群策群力。

五、城市更新主题

综合目前的政策文件导向和已有城市更新案例，城市更新未来发展的主题可能包括如下几方面：

5.1 老旧小区公共服务升级

基础设施补短板的主要目的之一是提升小区公共服务质量，在这一过程中，可以推动公共服务价格体系的建立，形成投资回收渠道。该类公共服务可能包括：加装电梯、停车场充电桩、二次供水等，此外，便民超市等商业化运作的设施也可作为小区服务的有效补充。

5.2 国有企业改革

一些国有企业在城市发展过程中发挥了重要的作用，但由于产业转型，城市规划调整，造成企业部分落后产业无法发挥良好的经济效益，甚至处于闲置状态。国有企业可以通过盘活自身持有的位于核心地段的存量资产来实现助推国有企业改革的目的。

案 例

(1) 上海华谊集团(化工企业)。联合绿地集团，利用闲置土地开发保障性住房、商品房、商用物业。

(2) 上港集团。宝山码头改造，集生态绿化、商业商务、休闲居住和邮轮游艇综合配套服务为一体的生态滨江综合服务区。

(3) 广州T.I.T创意产业园，旧纺织厂改造，集时尚、艺术、文化、创意和科技于一体的资源整合平台。

5.3 康养产业

目前城市老人对于养老的需求除了环境宜居等基本要求外，对距离家庭成员近，生活便利乃至有社区归属感的需求也日益增长。社区化养老理念由此而产生。在老旧小区改造过程中，可以根据小区的老龄人口占比等实际情况，实施加装电梯，无障碍设施改造等适老化改造，满足社区养老的基本条件，带动社区养老经济发展。

另一方面，面向高净值老龄人群的高端养老服务具有相当的市场潜力和利润空间。采用城市更新方式，在城市区域找到合适的废旧厂房和楼宇进行养老设施的改造，从而在养老领域实现参与主体多元化，解决日益增长的养老需求，为不同群体提供适宜的养老服务。

为了解决相关土地用地性质问题，部分城市出台了有关政策文件，加快了该类项目的实施进程。

《南京市养老服务设施规划建设管理办法(试行)》中提出

改造利用现有闲置厂房、社区用房等兴办养老服务设施，符合《划拨用地目录》且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

5.4 数字化社区

对于有条件的社区利用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术为社区赋能，通过数据分析手段寻找合适的配套经济服务形态，最大程度的带动社区消费升级。打造智慧社区服务平台，以新技术新业态新模式提升社区服务的精准化、精细化水平。

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