近年来,随着经济社会的迅速发展和城市化进程的加速推进,对建设用地的需求日益增长,农村集体土地征收的数量和面积长期在高位徘徊。由此引发的行政争议日益增多,农村集体土地征收行政案件(以下简称征地行政案件)的数量也大幅上升。这些案件往往涉及人员多、社会影响大、矛盾复杂,纠纷解决难度极大。如何既使有限的土地资源能够发挥最大的效益,推动社会经济发展,又使农民合法权益得到保障、社会矛盾得到调和,是当前行政审判面对的重大司法难题。为此,有必要对相关法律问题进行深入研究,客观分析征地行政案件审理难的成因,探索此类案件审理所应遵循的基本原则,并对主要疑难问题提出具体解决方案,以期挖掘、推广对这一司法难题的破解之策,统一类案审理标准,进而推动我国农村集体土地征收制度的进一步完善。

一、征地行政案件审理难的成因分析

在征地行政争议中,一方面各方矛盾尖锐、化解难度极大,另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮,人民法院的司法审查面临巨大的压力。造成征地行政案件审理难的原因是多方面的,我们认为主要有以下几点。

(一)土地征收补偿标准和方式设定不科学、土地征收过程中功能性补偿缺失是基础性原因

农村集体土地对农民而言,具有生产、居住、就业甚至社会保障等多种功能。现行《土地管理法》制定于上世纪八十年代,具有鲜明的计划经济时代特征,征地后农村剩余劳动力通常可得到招工安置,房屋拆迁后也通常会重新安置宅基地异地重建。由于对土地所具有的居住、就业等功能的补偿可通过计划方式解决,征地引发的矛盾并不突出。然而近二十多年,我国的经济、社会已经发生了巨大变化。市场经济的建立,使得政府不可能再像计划经济时期那样对失地农民进行计划性安置。尽管《土地管理法》已进行了三次修改,但对征地补偿的方式和标准却没有作明显改变。现行以“土地平均年产值”为核心的补偿标准和以单一、有限货币补偿为核心的补偿方式,既没有体现出土地的实际价值,更不足以弥补被征收土地失地农民的功能性损失。

(二)征地拆迁法律制度的立法缺失是制度性原因

现行征地拆迁法律制度的立法存在着诸多法律空白和漏洞。一是对征地前提条件的规定过于原则。根据《宪法》第10条、《物权法》第42条、《土地管理法》第2条的规定,为公共利益需要,国家可以依照法律规定对农村集体土地进行征收。但是何为“公共利益”,法律并没有作出明确规定,甚至迄今没有一个较为权威的学理界定,法院很难做出评判;二是对集体土地房屋所有权人的财产保护存在立法缺失。在征地过程中,房屋拆迁引发的矛盾尤为突出,但现行立法缺少对农民宅基地使用权的有效保护;三是征地补偿的程序性规范亟待健全。公平、公正、透明、可监督的征地补偿程序性规范尚未建立,导致行政机关征地拆迁行为缺乏基本的程序制约,自由裁量余地过大,也导致法院的司法审查无据可依。

(三)征地行政案件的司法审查标准不统一是现实性原因

从目前各地法院受理的征地行政案件看,裁判不统一的现象较为明显。一是在同一征地行政行为中,原告起诉的对象多元化,法院立案标准难以统一。完整的征地程序由相互关联的众多行政环节构成,包括立项、审批、公告、裁决、强拆等,被征收人可以针对其中某个或多个具体行政行为提起诉讼。对这些诉讼如何立案受理,司法实践中尚存在不同认识和做法;二是针对同一类型具体行政行为,各地政府的操作模式不同,法院审查标准难以统一。如对征地拆迁,就存在几种不同的操作模式。一种是征地时将房屋作为地上附着物一并处理,并重新安置宅基地;另一种是在“两公告一登记”程序中明确告知房屋的补偿安置标准,如被征收人不同意拆除房屋,则采取责令交出土地的方式收回土地拆除房屋;还有一种是参照城市房屋拆迁的规定,创设行政裁决、强制拆除等程序进行拆迁。由于标准各异、程序各异,加上法律规范本身不健全不完善,法院往往难以形成统一的裁判结果。