现行体制下收回国有土地使用权的困境与出路
摘要：处于转型期的中国，随着经济的飞速发展，城市建设用地再利用的迫切需要与土地原本合法使用权人之间的紧张，是重新开发建设无可回避的障碍，实践中，政府往往采取房屋征收的模式收回国有土地使用权，用以解决建设用地日渐匮乏的难题。
关键词：国有土地使用权 依法行政
国有土地使用权，简而言之，就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人(包括境外的企事业单位和个人)，符合依法使用国有土地条件的，都可以成为国有土地使用者。从性质上来讲，国有土地使用权是从国家土地所有权中分离出来的一项民事权利，是相对独立的物权，属于用益物权的一种。
收回国有土地使用权，将土地重新进行市场化配置，是适应当前经济发展下城市规划及城市建设的需要，从某种程度上来讲，有益于经济增长，推动可持续发展，甚至可以规范土地市场，因此，政府运用行政权力收回国有土地使用权也就见惯不怪了，但事情往往存在两面性，甚至多面性，鉴于我国目前收回国有土地使用权的法律法规并不健全，加快城市现代化步伐的同时也滋生了诸多矛盾，因此，当前环境下，收回国有土地使用权存在一些亟待解决的问题，这些问题使收回国有土地使用权在操作模式上陷入困境，主要表现在如下几个方面：
第一，法律法规的不健全导致收回国有土地使用权的程序欠缺切实可行的操作性。
我国法律明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“土地管理法”)第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称“土地管理法实施条例”)第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地在我国属于不动产，根据物权理论，依法登记的土地的使用权人享有该土地的合法使用权，权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，在同一物上不能并存两个不相容的物权，即“一物一权主义”。因此，政府要想将土地重新进行市场化的资源再配置，就应当先将相应的国有土地使用权进行收回，如果不经收回，则会导致两个主体同时拥有同一地块的使用权。
土地使用者之所以可以对国家所有的土地享有使用权，是国家通过授权政府主管部门将国有土地以出让、划拨及其他方式确定给土地使用者，单位和个人依法使用的国有土地，是由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权的。因此，政府要收回原本由单位或个人使用的国有土地使用权就需要具备法定事由，依据相应的法律程序进行，并应当给予被收回土地的单位和个人合理的补偿。
我国土地管理法第五十八条对收回国有土地使用权的法定事由作了明确的规定，基于该条的五种法定事由，政府可以依法收回土地使用权。城市房地产管理法第二十条也规定了根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。但是，无论是土地管理法、还是城市房地产管理法都未明确规定收回国有土地所应当履行的法定程序，所以，在实践过程中，使得一些地方政府基于利益的考量，滥用行政权力，在收回土地的过程中违反法律，侵犯土地使用者合法权益的情形大量存在，立法的空白亟需填补。
第二，违法收回的现象大量存在，严重背离法律有关收回国有土地使用权的立法精神。
根据土地管理法第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。城市房地产管理法第二十条也规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
实践中，违反上述法定事由的情况屡屡发生，使得收回土地使用权在一些地方政府中乱象丛生，其中，最经常发生的便是打着公共利益、旧城区改建的名义进行商业开发，笔者曾代理一起山东省某县的案件，当地政府以旧城改造的名义收回土地，随后便将土地以商业开发的名义出让给了开发商，并且更为匪夷所思的是，在收回国有土地使用权的庭审中，某县政府作为被告不仅不能举证证明其收回土地是为了旧城改造，更不能就收回土地的具体行政行为的合法性进行举证。山东省某县收回国有土地使用权案就很好地说明了背离法律精神违法收回国有土地行为存在的普遍性，是相关政府在钻收回土地程序欠缺切实可行操作性的空子。
当然，土地违法查处不力，行政监督不到位等行政不作为也为收回土地违法行为起到了推波助澜的作用，在现行收回国有土地的模式下，各种侵犯土地使用权人合法权益的行为屡屡发生，严重背离了原本的立法精神，破坏了社会主义法治，为此，要使前述困境能够有出路，就需要有相应配套的对策。
首先，在立法上，亟待出台相应的收回国有土地使用权的程序性规定，细化程序要件，使收回土地的程序在实践运用中有法可依。
实践中，国有土地使用证是证明土地使用者(单位或个人)使用国有土地的法律凭证，受法律保护。土地管理法实施条例有明确规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。现行法律仅规定了土地使用权权属的改变，要依法进行登记，但具体关于收回国有土地使用权的可操作性规定却没有相应规定，因此，只有从立法上明确规定相应的收回程序，才能使收回土地的操作有法可依。我们看到，有些地方政府规定了相应的地方政府规章，以便地方政府在收回土地过程中有章可依，其中，《安徽省国有土地储备办法》(安徽省人民政府第177号令)第十一条就规定了以收回方式储备国有土地应当遵循的程序，对当地政府收回土地提供了程序性的依据。但地方政府规章的制定某种程度上是为了当地政府收回土地服务的，并且不能适用于其他省市，结合实践，笔者认为，收回国有土地使用权，至少应当包括但不限于如下程序：拟订收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等。
拟订收回方案。土地行政主管部门根据市或县级人民政府的批准调整用地的文件，拟订收回国有土地使用权方案，并将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人，并告之听证的权利。
听证。土地使用权人要求听证的，应当在接到收回国有土地使用权通知后的一定期限内向市或者县级人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门接到听证申请后，应该按照《国土资源听证规定》中规定的期限内组织听证。
报经批准。土地行政主管部门在组织听证后规定的一定期限内，将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市或者县级人民政府审批。
下达收回通知书。根据市或县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案，土地行政主管部门应当在批准之日起一定期限内，向原土地使用权人下达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知原土地使用权人申请复议和提起诉讼权利。
补偿费用的支付。以有偿方式收回土地使用权的，应当自土地使用权收回通知下达后的一定期限内，将补偿费用全额支付给原土地使用权人或者与原土地使用权人签订土地使用权补偿协议。
注销登记。以有偿方式收回土地使用权的，县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当在将补偿费用全额支付给原土地使用权人或者与原土地使用权人签订土地使用权补偿协议后，办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书。
其次，加强政府依法行政的能力，使政府在收回国有土地使用权程序中扮演其应当扮演的角色。
在我国现行体制下，政府是国有土地所有权的代表者和管理者，政府一方面将其所有的土地以一定的方式给特定的个人或单位使用，一方面又基于法定事由收回相应的土地使用权，在利益的驱使下，难免不会出现一些政府模糊其应当依法行政的角色。现实中，经常会出现行政机关以行政权力赋予新的土地使用者行为在先，收回原土地使用者国有土地使用权，并注销其国有土地使用证的行为在后;注销原土地使用者国有土地使用证时，不依照《土地登记办法》中有关注销土地使用证规定的程序办理;行政机关在作出收回国有土地使用权的具体行政行为时，不依法告知原土地使用者应当依法享有的权利。
因此，在收回国有土地使用权的程序上，必须加强政府依法行政的能力，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中规定了行政机关在推行重大行政决策听证制度和建立重大行政决策的合法性审查制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。笔者认为，在收回国有土地使用权这类影响权利人重大合法权益的行政行为时，政府部门理应如此。
综上，政府收回国有土地使用权应当多从公共利益和长远利益出发，在严格依照法定收回要件的情况下，也应当强化法定收回程序，并且逐步提高政府的依法行政能力和责任感，唯有如此，才能在收回国有土地使用权过程中最大可能地减少纠纷，维护土地使用权人合法权益的同时，树立好政府的行政形象，为社会主义法治作出贡献。