【房屋合法性】房屋合法性谁说了算？航拍图作为证据合法吗？

导言：众所周知，房屋合法性的认定问题在征收拆迁中可谓是争议焦点，它关系着补偿的计算方式以及最终的补偿结果，围绕这一问题被征收人与征收部门往往会开展很多回合的权利认定。那么，房屋合法性的认定究竟由谁说了算，单凭征收部门拿出的航拍图、登记表等信息就可以直接作出违建认定吗？本文，将就这一问题为被征收人作出相关解答。

一、案例导航

陈先生在温州市某区拥有合法房屋，原有房地产于1951年经温州市人民政府颁发有《土地房屋所有证》，后经过拆建。2017年，该处房屋被纳入征收拆迁范围，因补偿标准过低，陈先生并未与相关部门就房屋拆迁安置补偿事项达成协议。

2017年2月22日，执法大队向陈先生发出书面通知，认为该处建筑未取得建筑施工规划许可证进行违法建设，根据《城乡规划法》第六十八条规定，对该处违章建筑进行依法强制拆除，并限期陈先生于2月23日之前自行将房屋腾空完毕。2017年2月24日，未经法定程序，街道办对陈先生的房屋进行了强制拆除。

陈先生就街道办的强拆行为向人民法院提起了行政诉讼，在庭审中，街道办辩称涉案房产未办理产权登记，也未经过任何规划审批手续，属于违法建筑。依法无需赔偿。而陈先生方指出，根据《城乡规划法》等法律规定，涉案建筑并不必然属于“无法采取改正消除影响”应予限期拆除的建筑，被告直接将涉案房屋认定为违建并在未经法定程序的情况下予以强制拆除，明显违法。

后经人民法院审理作出判决，确认街道办强制拆除涉案房屋的行为违法。

二、仅凭航拍图等信息可以认定房屋的合法性吗？

本案中，街道办拿出了地形图、航拍图等证据主张涉案房屋为违法建筑，那么，航拍图等信息可以作为认定房屋合法性的决定性证据吗？

首先，我们需要简单了解一下什么是航拍图。航拍图，是指利用遥感技术所测得的某一地区的地面或地质影像。当用于征收拆迁中时，可以直观反应出房屋的建造时间、结构变化情况等信息。实际征收过程中，也有许多地方政府明确规定以某年某月的航拍图作为认定房屋是否合法的依据，简单的将航拍图之前建造的房屋视为合法，之后的房屋则视为违法建筑。

但房屋合法性的认定需要综合审查社会发展程度、行政管理实际情况、历史遗留等多种因素，因此，单纯以某一年航拍图来划分房屋合法与否并不能作为决定性的依据，它仅能作为征收时的辅助材料，最终的认定需要实地调查、审核，只有这样，才能符合补偿的基本精神，真正保障被征收人的合法权益。具体到本案中，街道办所提供的上述证据明显不足，人民法院也未予采纳。

三、法律解析

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除影响的，限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除或没收并处罚款。”

1990年施行的《城市规划法》中也有类似的规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设……影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”

从上述法律规定中可以看出，虽然陈先生的房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，可能构成程序违法，但是并不必然属于“无法采取改正措施消除影响”应予以拆除的情形，而在实践中，征收部门一刀切的将无证房屋建筑认定为违建、并责令限期拆除的行为明显不符合立法目的。

同时，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的明确规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”即对于未经登记的建筑合法性的认定，需要通过有权机关的实际调查才能作出认定及相应的处理，那么，有权机关究竟该如何进行调查、认定呢？

事实上，房屋合法性的认定归根结底应该以事实为依据，以法律为准绳，事实和法律二者缺一不可，行政机关在进行具体的调查认定过程中既不可忽略法律政策规定，也不能一味套程序。

就本案而言，一方面，陈先生所拥有的房屋缺乏建设规划许可证是客观现实情况，另一方面，之所以存在这种状况是由于社会发展和行政管理等诸多综合原因造成的。因此，涉案未登记的建筑，应由有权机关根据涉案房屋1951年经登记的用地和建筑物状态、房屋拆建年代、建设行为发生时是否属于规划区等事实，结合具体规划条件、历史原因等内容，综合审查判断是否属可采取改正措施消除影响的情形。而街道办仅以未办理规划审批手续为由，就主张陈先生的房屋属于违章建筑，且无需赔偿，并不足以否定陈先生对涉案房屋享有的合法权益。

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