政府违法征地 村民小组提起行政诉讼

2006年初,某镇政府负责该镇深山移民安置工作,需征用该镇一村民耕种的耕地。同年4月23日,镇政府与村民签订了一份《征地协议书》,并支付了2.3万元土地补偿款费。随后,镇政府将土地交付给了移民户建房。同年8月,村民小组向法院提起民事诉讼,称该村民耕种的耕地不是其承包地,而是该村民小组一位已去世的五保户的承包地,土地属村民小组集体所有,该土地的补偿款2.3万元应归村民小组全体所有,请求法院判令吴庆裕返还2.3万元土地补偿款。法院以征地协议具有行政合同性质,不属民事诉讼受理范围为由,驳回了村民小组的起诉。村民小组于是以镇政府为被告向法院提起行政诉讼,并将一村民列为第三人,请求法院撤销汤湖镇政府违法征地行为,恢复土地原状。

分歧:

被告作为乡镇人民政府,未经法定批准程序,以镇政府名义组织实施征用耕地,属超越职权的行政行为,其作出的土地行政征用行为被确认违法后,涉及到被告已支付给第三人的2.3万元土地补偿款是否应判令第三人返还给被告,出现了意见分歧。

第一种意见认为,第三人是依《征地协议》取得的2.3万元土地补偿款,征地协议属双方合意的民事行为,法院确认了被告征地行为违法后,应由镇政府以不当得利为由起诉第三人要回2.3万元。在行政诉讼中,判决撤销行政机关具体行政行为的同时,再判决行政相对人返还财物给行政机关,我国行政诉讼法并没有作出相关规定,因此本案中不应判决第三人返回2.3万元土地补偿款给被告。

第二种意见认为,被告与第三人签订《征地协议书》的行为是违法征用土地具体行政行为的组成部分,被告越权征用土地的行为被确认违法后,也宣示了《征地协议》违法,行政诉讼法虽然对具体行政行为被确认违法后,行政机关有损失的应如何处理没有明确规定,但最高院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定,在确认具体行政行为违法时,对造成损害的,依法判决承担赔偿责任。该规定确定了确认具体行政行为违法时,有损害要赔偿的原则。现实中具体行政行为违法而行政机关有损害的情况大量存在,因此可以适用该规定判决第三人返还2.3万元补偿款给被告。

管析:

笔者同意第二种意见。理由如下:

一、签订《征地协议书》的行为是具体行政行为。本案中签订《征地协议》是被告实施土地行政征用具体行政行为的一个步骤和环节,是具体行政行为的组成部分,虽然签订《征地协议》是双方行为,但1999年最高院司法解释将原来司法解释中具有“单方行为”特征的具体行政行为条款去掉了,因此将签订《征地协议书》视为具体行政行为符合法律规定,对该部分具体行政行为的司法处理,程序上应当适用行政诉讼法,不应适用民事诉讼程序法。

二、第三人依《征地协议》获得的2.3万元土地补偿款不属不当得利。不当得利是指没有合法根据使他人受到损失,而自己获得利益的行为引起的一种事实状态,它不可能是基于当事人的意思表示发生的债。本案中第三人是依据双方合意的《征地协议》获得的2.3万元土地补偿款,该款事实上包括第三人的青苗及附着物补偿、土地补偿、安置补偿等部分,其中有些应归第三人所有,对第三人能否获得2.3万元补偿款应根据《征地协议》的效力确定。由于签订《征地协议》的行为是具体行政行为,不属于民事行为,因此不应适用民事实体法律法规的规定来确定其效力,应适用行政法律法规规定进行处理。

三、判决第三人返还2.3万元补偿款给被告有法律依据。具体行政行为被确认违法或无效时,对行政机关造成相对人损害的,司法解释规定要判决行政机关承担赔偿责任,但对行政机关有损害的应如何处理规定,没有十分明确规定。审判实践中常常出现行政机关也存在经济损害的情形,如本案中被告实施征地的具体行政行为违法,依法应判决撤销或确认违法时,那么被告已支付给第三人的2.3万元土地补偿款就属其经济损失,被告不能依据《征地协议书》通过民事诉讼途径起诉第三人,就必须在行政诉讼中予以解决。因此,法院可以对最高院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条规定中的“对造成损害的”规定进行扩充理解,加以适用。该规定是“被诉具体行政行为违法,但撤销具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担相应赔偿责任。”我们对“造成损害的”可以进行扩充理解为既包括行政机关对相对人造成的损害,也包括相对人对行政机关造成的损害,这样就符合只要有损害,就应判决相关人承担相应赔偿责任的原则。

相关新闻