论城市房屋拆迁中的房屋承租人及其补偿安置

在城市房屋拆迁中，如何对被拆迁房屋承租人（以下简称承租人）进行补偿安置一直是拆迁工作的难点之一。这是因为：其一，形成租赁关系的原因比较复杂，有因政策原因形成的，有因市场原因形成的，不同原因形成的租赁关系导致承租人的权利义务有重大差异。其二，拆迁出租房屋涉及到拆迁人、被拆迁人、承租人三方之间的权利义务，其法律关系较为复杂。其三，补偿项目争议较大，哪些补偿项目属于被拆迁人，哪些补偿项目属于承租人，相关法律并未作出明确规定，实践中争议较大。“虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失。同时，对住宅房屋而言，承租人往往属于经济实力相对较弱的群体，如果不能给予其利益强有力保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。”[i]因此，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）在制度设计上“侧重于保护被拆迁房屋承租人的利益”[ii]。在实践中要做到充分保护承租人的合法权益，就必须准确理解承租人的概念，正确把握其法律地位。

一、承租人的概念

何为承租人，《拆迁条例》并未明确作出规定。《城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第五十三条规定：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”据此，房屋承租人可以理解为与房屋所有权人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。在城市房屋拆迁中，承租人可理解为与被拆迁人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。事实上，有的地方就是这样规定的，如杭州市人大颁布的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（2002年5月8日起施行）第四条第三款规定：“本条例所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有租赁关系的单位或个人。”但有的地方如哈尔滨市政府颁布的《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》（2007年4月15日起施行）第四条第三款则规定：“本办法所称承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。”上海市政府颁布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（2001年11月1日起施行）、南京市政府颁布的《南京市城市房屋拆迁管理办法》（2004年2月1日起施行）等与哈尔滨的规定相同，都强调合法性。这就带来一个问题，即《拆迁条例》中所涉房屋租赁关系（以下简称租赁关系）是指事实上存在的租赁关系，还是指合法的租赁关系？抑或承租人的权利义务是否以其与被拆迁人存在着合法的租赁关系为前提？笔者以为要厘清这一问题就必须对租赁合同违法的原因及操作的可行性等进行分析。

首先，《合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”、“根据法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”《房地产管理法》第五十四条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”[iii]也就是说房屋租赁应当签定书面合同，口头形式和其他形式的房屋租赁合同是不符合法律规定形式的，即口头形式和其他形式的房屋租赁合同属于形式不合法的合同。但由于各种原因在实际生活中形成了一些口头形式的房屋租赁合同，如果将此类租赁关系的承租人排除在外显然侵犯了承租人的合法权益，不利于房屋拆迁纠纷的解决。

其次，如果租赁合同违反了地方法规、规章的规定或是违反了一些滞后的行政法规的规定，此时是否就对承租人不予补偿安置呢？如1983年国务院公布的《城市私有房屋管理条例》第二十二条规定：“机关、团体、部队、企业事业单位不得租用或变相租用城市私有房屋。如因特殊需要必须租用，须经县以上人民政府批准。”由此可见，未经县以上人民政府批准，机关、团体、部队、企业事业单位租用私房的合同无效，但这显然是与《合同法》等法律规定不一致的，而该条例直至2008年1月15日才被《国务院关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）予以废止。又如建设部于1995年颁布实施的《城市房屋租赁管理办法》第六条第一项规定“未依法取得房屋所有权证的”房屋不得出租，该办法目前仍在实施，但若依该办法将承租未依法取得房屋所有权证的承租人全部排斥在补偿安置范围外则显然不妥。因为当事人对房屋是否享有所有权与是否取得房屋所有权证是两码事，没有产权证，不等于当事人对房屋就没有所有权。《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”故对于当事人依法建造的房屋在“事实行为完成之日起，不动产物权即产生法律效力，无须先进行登记。”[iv]即不应把是否具有房屋所有权证作为评判房屋租赁合同是否合法的依据。从另一角度讲，就算租赁合同违反地方法规或规章的，也不能因此否定当事人享有的实体权利。

再次，从操作层面上看，将实体不合法的租赁关系排除在外难以操作。如果有生效法律文书确认租赁关系不合法尚可处置，若无相关生效法律文书时，则难以处置。从拆迁纠纷的处置程序来看，可分为三个阶段：第一个阶段是拆迁人、被拆迁人、承租人自行协商阶段，此时让当事人自行判别其租赁关系的合法性显然勉为其难；第二个阶段是拆迁行政主管部门主持调解及进行裁决阶段，而根据法律规定，合同是否违法无效，应当由仲裁机构或人民法院认定，拆迁行政主管部门是无权认定的；第三个阶段是复议诉讼阶段，但若当事人提起的是行政诉讼，则又涉及到民、行交叉的问题。

所以，只要没有生效法律文书确认租赁关系不合法，则均应将承租人列入拆迁补偿安置考虑的范围，即不应当将合法性作为租赁关系的必要条件。事实上，如果拆迁当事人对租赁关系的合法性有争议的，可以向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。如果拆迁当事人申请仲裁或提起诉讼但尚未取得生效法律文书的、或拆迁行政主管部门认为租赁关系可能因侵害国家利益而导致无效的，则可参照《拆迁条例》第二十九条中关于产权有争议房屋的处置方法进行处理，所以将合法性作为租赁关系的前提条件实无必要。当然，这并不是说不合法租赁关系的承租人与合法租赁关系的承租人有同等的法律地位。笔者在这里所主张的是合法推定原则，即只要没有生效的法律文书确认其租赁关系不合法，就应当推定该租赁关系合法，只有这样才能充分保护承租人的合法权益。